张国华司长解读《互联网广告管理暂行办法》

　　中国互联网界就突然增加了数不清的广告公司，原因是互联网广告法出台了新政策，这让那些一直在悄悄打广告的互联网公司一下子都要走到台前，而且都要受监管了。

　　而此次互联网广告法的更新不仅是针对互联网企业，它也在向中国网民传达一个信息：互联网企业做广告公众必须有知情权，躲躲藏藏的时代已经过去。

　　张国华司长解读《互联网广告管理暂行办法》

　　7月8日下午三点，国家工商总局广告司司长张国华做客人民网《强国访谈》，从官方角度解答了当日出台的《互联网广告管理暂行办法》有哪些新规定。

　　以下为访谈全文：

　　主持人：国家工商行政管理总局7月8日发布了《互联网广告管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。请您介绍一下《互联网广告管理暂行办法》出台的背景。

　　嘉宾张国华：互联网广告的出台是与互联网行业的发展是紧密相关的，我们最早的广告法是1995年开始实施的，那个时候还没有互联网广告这种形式的广告，所以那部法律里面，对互联网广告只字未提。后来出现了互联网广告这种形式之后，由于互联网技术发展得非常快，广告的形态也在不断地演化。工商总局从2011年就开始研究针对互联网广告的管理办法，对互联网广告的认知也在随着互联网广告的发展变化而不断发展。

　　2015年新《广告法》颁布实施后，第四十四条明确规定：“利用互联网从事广告活动，适用本法的各项规定”，为互联网广告的立法立规工作提供了更有力的法律支撑。工商总局在通过多种形式征求了互联网企业、业内专家、地方工商、市场监管机构、消费者代表的意见基础上，形成《暂行办法》征求意见稿，于2015年7月1日至31日通过国务院法制办和总局网站向社会公开了征求意见稿，同时征求了中央、国务院有关部门和行业组织的意见。结合公开征集来的意见建议，又多次组织了由业界、法学专家、行业协会、基层富有执法办案经验的工商干部、消费者代表等多个层次广泛参与的座谈和调研，数易其稿。

　　在《暂行办法》规章起草工作中，我们始终注重把握从实际出发、开门立法、科学立法的原则，坚持从互联网和互联网广告行业的实际情况出发，突出互联网广告特点，坚持问题导向，突出可操作性，立足于准确认识和把握互联网广告与传统广告的“同与不同”，着重解决基层监管执法中迫切需要解决的问题，处理好《广告法》与互联网广告的衔接问题，厘清各参与主体之间的义务、责任分担，一手抓互联网广告市场环境规范，一手促互联网广告行业及互联网业健康发展。

　　之所以制定《互联网广告管理暂行办法办法》，一是为了跟上目前广告业态的发展变化形势，因为现在互联网广告的经营额已经超过或者即将超过传统广告的经营额的总和。互联网广告已经越来越多的渗透到人民的生活当中。另一方面，互联网广告当中的违法现象也屡屡发生，急需一部规范互联网广告的管理办法。在这种情况下，在前几年工作的基础上，在逐渐成熟比较完善的基础上，今天终于把它颁布。但是，大家注意到，我们这个办法叫暂行办法，也就是说，这种业态可能还会发展，还会变化。随着它的发展变化，将来还有可能新的条款、新的规制要不断完善，所以叫做是暂行办法。

　　主持人：根据《暂行办法》，都有哪些活动属于互联网广告活动?

　　嘉宾张国华：根据《暂行办法》的规定，通过网站、网页、互联网应用程序等互联网媒介，以文字、图片、音频、视频或者其他形式，直接或者间接推销商品或者服务的商业广告服务都属于互联网广告的范畴。具体讲有这么五类：

　　(一)推销商品或者服务的含有链接的文字、图片或者视频等形式的广告;有的时候展现是一个推销商品服务文字或者图片，或者视频，但是你点开之后，它是链接到一个目标网站，其目的是为了推销商品或者服务。这种形式是互联网广告。

　　(二)推销商品或者服务的电子邮件广告;有的时候进入邮箱后有很多邮件广告，根据《消费者权益保护法》、《广告法》的规定，不经本人同意是不能发送的。

　　(三)推销商品或者服务的付费搜索广告;比如说像搜索服务平台中的付费搜索、电子商务平台当中垂直搜索的付费搜索广告，是以推销商品或者服务为目的的，通过一些方法改变了自然搜索的排名或者位置，这属于付费搜索广告。

　　(四)推销商品或者服务的商业性展示中的广告，比如说我们打开一个商品的网页之后，有很多商业展示性的广告，这种形态比较明显。但这里面法律、法规和规章规定经营者应当向消费者提供的信息的展示，这些信息要遵照法律、法规和规章的规定。因为消费者有知情权，对产品的材质、成份、功效等法律、法规和规章规定应当向消费者提供的这些商品或者服务的客观说明，这类信息和广告是有区别的。

　　(五)其他通过互联网媒介推销商品或者服务的商业广告。

　　主持人：《广告法》规定了大众传播媒介发布的广告应当显著标注“广告”，可是我们在互联网上看到的有些广告还没有标明，《暂行办法》对此有规定吗?

　　嘉宾张国华：《广告法》里面明确规定大众传播媒介发布的广告应当对广告明显标注“广告”两字。现在在传统媒体的广告里面基本上做到了。但是，在互联网上，情况不一，有的叫商业推广，有的标了广告。这次《暂行办法》里明确规定，凡是互联网上发布的广告，都要标注“广告”两字。也就是说，从9月1日开始，再发布的互联网广告应当具有可识别性，显著标明“广告”这两个字，使消费者能够辨明其为广告。如果不标注的话，就和《广告法》和本办法的规定不一致，要承担一定的法律责任了。

　　主持人：9月1日后就会发生很多的改变?

　　嘉宾张国华：是的。9月1日以后，大家可能再上网，对于广告的这种识别会更清楚了，它对后面标注的文字要清楚，另外它的颜色或者字体也会有一些变化，也会有区别。

　　主持人：在互联网广告活动中，谁是互联网广告发布者?

　　嘉宾张国华：《暂行办法》第十一条规定：“为广告主或者广告经营者推送或者展示互联网广告，并能够核对广告内容、决定广告发布的自然人、法人或者其他组织，是该互联网广告的广告发布者。”这个话把它解释一下，你对发布有决定权。这个决定权，说的是你不但能决定是否发布广告，还有时间、有可能对要发布的广告内容进行核对，是互联网的广告发布者。例如，对于视频网站上视频播放前所插播的广告，视频网站对广告的发布并且对内容核对都有这种掌控权的，这样的就是互联网广告的广告发布者。还有一些现象，比如说像一些大V，粉丝比较多的，他在自己的群里、在自己的社交媒体上发广告，他对这种广告是否发布也是具有掌控能力的，他们应当尽到广告发布者的义务，核对自己所发布的广告内容。

　　主持人：大V在微博上转发一个广告帖，他也算广告的发布者吗?如果是的话，就应该承担广告违法的责任吗?

　　嘉宾张国华：是的。大V应该对自己发布的广告尽到广告发布者义务。

　　主持人：在《暂行办法》没有出台之前，对于这样的现象规定是一个空白吗?

　　嘉宾张国华：也不能完全说是空白，因为互联网广告的形态和传统的广告有很多的不同。有些地带比较模糊，也不一定是空白。这次《暂行办法》都希望能够尽量清晰地厘清各方参与主体的权利与义务。

　　主持人：《广告法》第四十五条规定了互联网信息服务提供者的义务，《暂行办法》中有规定吗?

　　嘉宾张国华：互联网信息服务提供者，这也是一个专业名词。在互联网广告活动中，谁是互联网信息提供者呢?

　　比如说，我是一个电子商务平台，我给大家提供了很多电商展位的位置。你在我的电商平台开设网店，之后在自己的网点内部做的互联网广告，我这个电子商务平台是互联网信息服务提供者。再比如说，微信公众号在自己的公众号里面发布了一个广告，微信平台为公众号提供了信息服务;又比如，微博用户用自己的微博账户发布了一条互联网广告，微博平台并没有参与到这个广告活动中去，而只是为微博用户提供了信息服务。

　　上述这些情形中，没有参与广告活动的这些电子商务平台、微信平台、微博平台，是为互联网广告提供了信息服务的互联网信息服务提供者。互联网信息服务提供者，它和广告主、广告发布者、广告经营者有明显的不同。

　　《广告法》考虑到平台对其平台上的违法广告应当负有合理的注意义务，所以规定了当互联网信息服务提供者明知或者应知有其他人利用其信息发布平台发布违法广告时，应当予以制止。

　　《暂行办法》对这一规定进行了重申。比如监管部门告知你这个广告涉嫌非法、违法的，你有责任去删除，去把它关闭，去把它断开链接，这是你应该尽的责任，负有明知和应知时予以制止的义务。

　　主持人：我注意到，《暂行办法》规定了一种程序化购买经营模式，这是一种互联网广告特有的经营模式吗?您能为我们解释一下吗?

　　嘉宾张国华：“程序化购买”是互联网广告特有的一种经营模式，俗称“广告联盟”。在互联网广告领域，由于存在大量的中小型广告主和中小网站、中小应用软件的广告位置提供者，他们本身的议价能力很弱，又没有专门的广告经营和审核人员，因此出现了一些从事程序化购买广告经营模式的经营者。

　　这些经营者包括：整合广告主需求，为广告主提供发布服务广告需求方平台;整合媒介方资源，为媒介所有者或者管理者提供程序化的广告分配和筛选媒介方平台;以及提供数据交换、分析匹配、交易结算等服务广告信息交换平台。

　　程序化购买经营模式，连接了广告主与众多中小网站和应用程序，既为广告主提供了多样化的广告展示资源和更精准的广告投放效果，又为没有广告经营能力的中小网站提供了流量变现的机会，但也使其内部法律关系变得复杂。

　　《暂行办法》第十三条、第十四条、第十五条规定了程序化购买广告的相关主体及各自的义务，规定程序化购买经营模式中的广告需求方平台，应当履行对互联网广告发布者或者经营者的义务，必须清晰标明广告来源。而其他参与到程序化购买经营模式里的经营者，承担普通的查验合同相对方主体信息、明知或者应知广告违法时予以制止的义务。

　　主持人：我注意到《暂行办法》对互联网广告违法行为的管辖权，在《工商行政管理机关行政处罚程序规定》(国家工商行政管理总局令第28号)的基础上做了进一步明晰和细化，请问这样规定的考虑是什么?

　　嘉宾张国华：《暂行办法》第十八条结合互联网广告的特征和互联网广告业发展的新趋势，对互联网广告违法行为的管辖权进行了规定：

　　一是以广告发布者所在地管辖为主。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》(国家工商行政管理总局令第28号)中确定的广告发布者所在地管辖的原则为基础，《暂行办法》第十八条规定了“对互联网广告违法行为实施行政处罚，由广告发布者所在地工商行政管理部门管辖。广告发布者所在地工商行政管理部门管辖异地广告主、广告经营者有困难的，可以将广告主、广告经营者的违法情况移交广告主、广告经营者所在地工商行政管理部门处理。”

　　二是以广告主所在地、广告经营者所在地管辖为辅。考虑到互联网广告发布链条长、广告资源碎片化、广告精准投放带来的不同浏览者同一时间在同一网站上看到的是完全不同的广告等特征，规定：“广告主所在地、广告经营者所在地工商行政管理部门先行发现违法线索或者收到投诉、举报的，也可以进行管辖。”

　　三是广告主自行发布广告的，由广告主所在地管辖。在互联网广告中，有海量的互联网广告是由广告主在自设网站或者其拥有合法使用权的互联网媒介上自行发布的，这一部分广告出现违法，由互联网广告的广告主所在地管辖。这样规定的主要考虑是：发现违法线索或者接投诉、举报后，由广告主或者广告经营者所在地管辖，有利于更快断开违法广告链接，形成“一处违法被查，全网清扫干净”的高效监管局面，更具可操作性。

　　互联网广告管理暂行办法

　　(2016年7月4日国家工商行政管理总局令第87号公布)

　　第一条 为了规范互联网广告活动，保护消费者的合法权益，促进互联网广告业的健康发展，维护公平竞争的市场经济秩序，根据《中华人民共和国广告法》(以下简称广告法)等法律、行政法规，制定本办法。

　　第二条 利用互联网从事广告活动，适用广告法和本办法的规定。

　　第三条 本办法所称互联网广告，是指通过网站、网页、互联网应用程序等互联网媒介，以文字、图片、音频、视频或者其他形式,直接或者间接地推销商品或者服务的商业广告。

　　前款所称互联网广告包括：

　　(一)推销商品或者服务的含有链接的文字、图片或者视频等形式的广告;

　　(二)推销商品或者服务的电子邮件广告;

　　(三)推销商品或者服务的付费搜索广告;

　　(四)推销商品或者服务的商业性展示中的广告，法律、法规和规章规定经营者应当向消费者提供的信息的展示依照其规定;

　　(五)其他通过互联网媒介推销商品或者服务的商业广告。

　　第四条 鼓励和支持广告行业组织依照法律、法规、规章和章程的规定，制定行业规范，加强行业自律，促进行业发展，引导会员依法从事互联网广告活动，推动互联网广告行业诚信建设。

　　第五条 法律、行政法规规定禁止生产、销售的商品或者提供的服务，以及禁止发布广告的商品或者服务，任何单位或者个人不得在互联网上设计、制作、代理、发布广告。

　　禁止利用互联网发布处方药和烟草的广告。

　　第六条 医疗、药品、特殊医学用途配方食品、医疗器械、农药、兽药、保健食品广告等法律、行政法规规定须经广告审查机关进行审查的特殊商品或者服务的广告，未经审查，不得发布。

　　第七条 互联网广告应当具有可识别性，显著标明“广告”，使消费者能够辨明其为广告。

　　付费搜索广告应当与自然搜索结果明显区分。

　　第八条 利用互联网发布、发送广告，不得影响用户正常使用网络。在互联网页面以弹出等形式发布的广告，应当显著标明关闭标志，确保一键关闭。

　　不得以欺骗方式诱使用户点击广告内容。

　　未经允许，不得在用户发送的电子邮件中附加广告或者广告链接。

　　第九条 互联网广告主、广告经营者、广告发布者之间在互联网广告活动中应当依法订立书面合同。

　　第十条 互联网广告主应当对广告内容的真实性负责。

　　广告主发布互联网广告需具备的主体身份、行政许可、引证内容等证明文件，应当真实、合法、有效。

　　广告主可以通过自设网站或者拥有合法使用权的互联网媒介自行发布广告，也可以委托互联网广告经营者、广告发布者发布广告。

　　互联网广告主委托互联网广告经营者、广告发布者发布广告，修改广告内容时，应当以书面形式或者其他可以被确认的方式通知为其提供服务的互联网广告经营者、广告发布者。

　　第十一条 为广告主或者广告经营者推送或者展示互联网广告，并能够核对广告内容、决定广告发布的自然人、法人或者其他组织，是互联网广告的发布者。

　　第十二条 互联网广告发布者、广告经营者应当按照国家有关规定建立、健全互联网广告业务的承接登记、审核、档案管理制度;审核查验并登记广告主的名称、地址和有效联系方式等主体身份信息，建立登记档案并定期核实更新。

　　互联网广告发布者、广告经营者应当查验有关证明文件，核对广告内容，对内容不符或者证明文件不全的广告，不得设计、制作、代理、发布。

　　互联网广告发布者、广告经营者应当配备熟悉广告法规的广告审查人员;有条件的还应当设立专门机构，负责互联网广告的审查。

　　第十三条 互联网广告可以以程序化购买广告的方式，通过广告需求方平台、媒介方平台以及广告信息交换平台等所提供的信息整合、数据分析等服务进行有针对性地发布。

　　通过程序化购买广告方式发布的互联网广告，广告需求方平台经营者应当清晰标明广告来源。

　　第十四条 广告需求方平台是指整合广告主需求，为广告主提供发布服务的广告主服务平台。广告需求方平台的经营者是互联网广告发布者、广告经营者。

　　媒介方平台是指整合媒介方资源，为媒介所有者或者管理者提供程序化的广告分配和筛选的媒介服务平台。

　　广告信息交换平台是提供数据交换、分析匹配、交易结算等服务的数据处理平台。

　　第十五条 广告需求方平台经营者、媒介方平台经营者、广告信息交换平台经营者以及媒介方平台的成员，在订立互联网广告合同时，应当查验合同相对方的主体身份证明文件、真实名称、地址和有效联系方式等信息，建立登记档案并定期核实更新。

　　媒介方平台经营者、广告信息交换平台经营者以及媒介方平台成员，对其明知或者应知的违法广告，应当采取删除、屏蔽、断开链接等技术措施和管理措施，予以制止。

　　第十六条 互联网广告活动中不得有下列行为：

　　(一)提供或者利用应用程序、硬件等对他人正当经营的广告采取拦截、过滤、覆盖、快进等限制措施;

　　(二)利用网络通路、网络设备、应用程序等破坏正常广告数据传输，篡改或者遮挡他人正当经营的广告，擅自加载广告;

　　(三)利用虚假的统计数据、传播效果或者互联网媒介价值，诱导错误报价，谋取不正当利益或者损害他人利益。

　　第十七条 未参与互联网广告经营活动，仅为互联网广告提供信息服务的互联网信息服务提供者，对其明知或者应知利用其信息服务发布违法广告的，应当予以制止。

　　第十八条 对互联网广告违法行为实施行政处罚，由广告发布者所在地工商行政管理部门管辖。广告发布者所在地工商行政管理部门管辖异地广告主、广告经营者有困难的，可以将广告主、广告经营者的违法情况移交广告主、广告经营者所在地工商行政管理部门处理。

　　广告主所在地、广告经营者所在地工商行政管理部门先行发现违法线索或者收到投诉、举报的，也可以进行管辖。

　　对广告主自行发布的违法广告实施行政处罚，由广告主所在地工商行政管理部门管辖。

　　第十九条 工商行政管理部门在查处违法广告时，可以行使下列职权：

　　(一)对涉嫌从事违法广告活动的场所实施现场检查;

　　(二)询问涉嫌违法的有关当事人，对有关单位或者个人进行调查;

　　(三)要求涉嫌违法当事人限期提供有关证明文件;

　　(四)查阅、复制与涉嫌违法广告有关的合同、票据、账簿、广告作品和互联网广告后台数据，采用截屏、页面另存、拍照等方法确认互联网广告内容;

　　(五)责令暂停发布可能造成严重后果的涉嫌违法广告。

　　工商行政管理部门依法行使前款规定的职权时，当事人应当协助、配合，不得拒绝、阻挠或者隐瞒真实情况。

　　第二十条 工商行政管理部门对互联网广告的技术监测记录资料，可以作为对违法的互联网广告实施行政处罚或者采取行政措施的电子数据证据。

　　第二十一条 违反本办法第五条第一款规定，利用互联网广告推销禁止生产、销售的产品或者提供的服务，或者禁止发布广告的商品或者服务的，依照广告法第五十七条第五项的规定予以处罚;违反第二款的规定，利用互联网发布处方药、烟草广告的，依照广告法第五十七条第二项、第四项的规定予以处罚。

　　第二十二条 违反本办法第六条规定，未经审查发布广告的，依照广告法第五十八条第一款第十四项的规定予以处罚。

　　第二十三条 互联网广告违反本办法第七条规定，不具有可识别性的，依照广告法第五十九条第三款的规定予以处罚。

　　第二十四条 违反本办法第八条第一款规定，利用互联网发布广告，未显著标明关闭标志并确保一键关闭的，依照广告法第六十三条第二款的规定进行处罚;违反第二款、第三款规定，以欺骗方式诱使用户点击广告内容的，或者未经允许，在用户发送的电子邮件中附加广告或者广告链接的，责令改正，处一万元以上三万元以下的罚款。

　　第二十五条 违反本办法第十二条第一款、第二款规定，互联网广告发布者、广告经营者未按照国家有关规定建立、健全广告业务管理制度的，或者未对广告内容进行核对的，依照广告法第六十一条第一款的规定予以处罚。

　　第二十六条 有下列情形之一的，责令改正，处一万元以上三万元以下的罚款：

　　(一)广告需求方平台经营者违反本办法第十三条第二款规定，通过程序化购买方式发布的广告未标明来源的;

　　(二)媒介方平台经营者、广告信息交换平台经营者以及媒介方平台成员，违反本办法第十五条第一款、第二款规定，未履行相关义务的。

　　第二十七条 违反本办法第十七条规定，互联网信息服务提供者明知或者应知互联网广告活动违法不予制止的，依照广告法第六十四条规定予以处罚。

　　第二十八条 工商行政管理部门依照广告法和本办法规定所做出的行政处罚决定，应当通过企业信用信息公示系统依法向社会公示。

　　第二十九条 本办法自2016年9月1日起施行。